普及高中阶段教育的历史逻辑与现实瓶颈

重庆市教育评估院 程艳霞

《高中阶段教育普及攻坚计划（2017-2020年）》为高中阶段教育发展带来了强大的冲击力。从1993年第一次在教育政策中正式提出高中阶段教育“普及”以来，高中阶段教育政策的演变遵循着天然的历史逻辑，开始了从“基本普及”到“加快普及”、从“大中城市和发达地区优先普及”到“全国普及”、从“规模化增长需求”到“内涵式质量需求”的发展历程。高中教育作为义务教育与高等教育的衔接点，在2010年底我国全面实现“两基”目标之后，成为了我国教育发展的又一项重大战略任务。教育现象的产生与当时的经济社会对教育的需求密切相关，随着我国产业发展的中高端转型升级，国家对劳动力受教育年限要求提高，“普及”高中阶段教育成为必然。因此，对于高中阶段教育而言，“普及”的提出有其自身的历史逻辑和价值取向。

一、普及高中阶段教育的历史逻辑和价值取向

（一）“基本普及”阶段：关注规模，强调“普及率”

新中国成立后，我国高中阶段教育发展经历了恢复时期、缓慢发展时期、普通高中教育快速发展时期、结构调整时期以及普通高中教育快速发展与各类职业高中教育大滑坡现象并存时期。[1]

国家教育政策文本第一次把“普及发展高中阶段教育”的概念提出来是在1993年，中共中央、国务院《中国教育改革和发展纲要》强调高中阶段教育发展的“基础性”，把包括高中在内的十二年基础教育作为重中之重提出来，提出了要在大城市市区和沿海经济发达地区积极普及高中阶段教育；1998年，教育部颁发的《面向21世纪面向教育振兴行动计划》提出：“到2010年，在城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育”；1999年，教育部颁布《关于积极推进高中阶段教育事业发展的若干意见》，要求高中阶段职业的在校生人数有较大幅度的增加，未升学的初中和高中毕业生普遍接受不同年限的职业技术培训；2001年，《国务院关于基础教育改革和发展的决定》进一步明确了基础教育的“基础性”。 同时，提出了“十五末”普及高中阶段教育的发展目标，由大中城市和经济发达地区的基本普及，有计划、有步骤地加强高中阶段学校建设，努力提高教育入学率；2002年，中共“十六大”提出“基本普及高中阶段”；2003年，新颁布的《普通高中课程方案》（实验）中，将高中阶段教育作为终身教育的一环，普职教育开始融合；2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》明确指出：“加快普及高中阶段教育。到2020 年，普及高中阶段教育，满足初中毕业生接受高中阶段教育需求，普及高中阶段教育地区的人口覆盖率达到90%左右。

从2000年到2010年这10年间的高中阶段毛入学率来看，从41.4%提高到82.5%，提高了41.1%个百分点，实现翻番。由于1993至1999年间数据缺失，但是从2000年至2010年这10年间的毛入率变化也说明了在这个阶段对高中阶段教育的重视和普及程度的大幅度提升。

（二）“加快普及”阶段：关注结构，注重“普职比”

2011年开始，全国大多省市都实现了高中阶段“基本普及”目标，2016年高中阶段毛入学率达到87.5%。在这一期间可以看到，我国自1985年以来我国普职比在逐年发生变化，特别是随着成人高中的逐步停办，中职教育在校生比例逐年增长，普职比结构朝着“大体相当”的趋势发展。

随着《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《中国共产党十八届三中全会全面深化改革决定》的颁布，国家对职业教育的政策从“大力发展”转变为“加快发展”，引起了政府及全社会的高度关注。然而，在“基本普及”“大体相当”的结构背后，实际上存在着中职教育发展滞后的不平衡问题。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，大力发展职业教育，加快发展面向农村的职业教育。推进农村中等职业教育免费进程。2012年，党的十八大把发展高中阶段教育作为“办好人民满意的教育”的重要任务之一，明确提出“基本普及高中阶段教育，加快发展现代职业教育”。《国家教育事业发展第十二个五年规划》也指出要重点加强中等职业教育。

（三）“全面普及”阶段：关注质量，倾向“特色化”

2015年，党的十八届五中全会的公报，首次提出“普及高中阶段教育”，与教育规划纲要提出的“到2020年实现高中阶段毛入学率90%”的目标一脉相承。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中也提出：“各地要统筹做好中等职业学校和普通高中招生工作，落实好职普招生大体相当的要求，加快普及高中阶段教育。”2015年，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确指出：“要全面普及高中阶段教育。”如何高水平、高质量地普及高中阶段教育，是我国当前乃至未来一段时间内教育改革应当思考的重要课题。2017年，教育部公布的《高中阶段教育普及攻坚计划（2017~2020年）》提出，到2020年，全面普及高中阶段教育，适应初中毕业生接受良好高中阶段教育的需求。各省到2020年毛入学率都要达到90%以上，其中要重点解决贫困地区教育资源不足和职业教育招生比例持续下降等问题。2017年，《国家教育事业发展“十三五”规划》明确提出要巩固提高中等职业教育发展水平，促进普通高中多样化发展。探索综合高中、特色高中等多种模式，促进学校特色发展，为学生提供更多选择机会。这个阶段普及在努力优化结构的基础上，更注重高中教育质量的整体提升和鲜明的办学特色。

《高中阶段教育普及攻坚计划（2017~2020年）》的出台将着力解决一些学校教育质量不高、普通高中缺乏特色、中等职业教育吸引力不强等问题，让所有高中学生能接受高质量的教育，实现更高质量的高中普及。有很多省市都在探索高中教育多样化发展，比如重庆市从2015年开始就出台了相关政策，鼓励优质中等职业学校通过兼并、托管、合作办学等形式，并支持农村普通高中转型发展中等职业教育或进行综合高中试点。

二、普及高中阶段教育的供给侧矛盾与现实瓶颈

教育供给侧是教育政策、制度、资源、产品和服务的供给方，其主体一般包括政府、教育管理者、学校以及学校内从事教学科研工作的教师。[2]从供给侧角度分析，普及高中阶段教育需要解决数量、结构和质量三个方面的矛盾。

（一）数量瓶颈：高普及率与发展不充分的矛盾

近20年，我国高中阶段教育快速发展，普及水平迅速提高。2016年，高中阶段毛入学率比2000年提高了46.4个百分点。但是，我国高中阶段教育的发展水平仍然偏低，与发达国家已普及高中阶段教育的水平相比仍有很大差距。[3]以重庆为例，重庆市作为西部直辖市，目前高中阶段教育已经整体上实现规模上、速度上的“普及”。重庆市统计局发布的《2014年重庆市妇女、儿童发展状况监测报告》中指出，全市高中阶段毛入学率已达92%，2015年高中阶段毛入学率达到93.09%[4]，与全国同年87%[5]的毛入学率相比，已经是大大超前，并且超过了国家中长期教育发展规划中2020年关于高中阶段教育毛入学率要达到90%的标准。然而，“普及率”只是在规模上的普及程度，并非是高质量的普及，在“普及”之象的背后，重庆市高中阶段教育还面临着整体发展不充分问题。PS县2011至2016年，高中阶段教育毛入学率从78.54提高到87.94，明显低于全市平均水平，每年初中毕业生9000人左右，其中在本县接受高中阶段教育的学生容量5800人左右，近2两年职教教育招生规模扩大的情况下，在县职教中心就读1600人左右，剩余每年初中毕业上流向周边QJ、FL、WJ和主城等2500人左右。同时，由于在渝东南区域高中办学条件、教师福利待遇以及质量等相关问题的存在导致优秀教师外流严重，“每年县内高中学校教师调往主城、周边区县30—50人”，导致优秀生源流失严重。可以看出，在一些中西部贫困地区、民族地区、边远地区等教育基础薄弱、普及程度较低的地区的地区，90%的普及率是高质量的普及目标，而非仅仅是数量上的普及目标。

（二）结构瓶颈：供给多元性与发展不均衡的矛盾

多元性是指结构的多元，而均衡性则是指的资源量充足、结构比例协调。当前高中阶段教育供给侧资源较为多元，有普通高中、职业教育、公办高中或民办高中、城市高中或农村高中。然而，高中阶段教育资源结构的不均衡首先是体现在城乡不均衡，比如农村普通高中的办学条件较差、师资水平较差，导致学生的外流、生源的缺失。其次是类别不均衡，一些区县中职教育规模较大，而普通高中规模较小，比如重庆市DDK区在校生规模和招生规模近些年都是中职规模较大，原因在于区域内普通高中数量较少，只有2所高完中，不能满足初中毕业生升学需求，除了区域内中职学校，有些学生不得得转向外区县就读。这也反应了在普及的过程中，“普及率”并不能说明普及情况良好，有可能存在区域普通高中资源不足的情况，一些区县则存在中职规模萎缩现象，比如DZ区，普职比从2011年的55.3：43变为2016年的73.3：26.3，PS县普职比也由2011年的49：51变为2016年的62：38，SPB区初中毕业生5000多人，读中职学校的也只有1200人，只有20%的初中毕业生升入中职学校读书。同时，公民办高中数量也不均衡，全市民办高中数量不多，大多数区县民办学校数量及规模远远不及公办学校，很多区县没有民办高中，有的区县只有1-2所。

（三）质量瓶颈：供给低端化与需求高端化的矛盾

除了数量和结构上的瓶颈之外，质量瓶颈也是高中阶段教育面临的一大问题。十九大报告指出：人民对美好生活的需要越来越紧迫。高中阶段教育质量的高低关系着人民对美好教育的期盼。中等职业教育是普及高中阶段教育的增长点，当然也正是普及高中阶段教育要解决的“短板之痛”。总的来说，中等职业教育发展相对落后。2015年，全国普通高中招生796.61万人，中等职业学校（机构）招生601.25万人，二者比例为1.32∶1。重庆市2015年普职招生比为1.33：1。以重庆市为例，中职教育发展相对滞后是普遍的问题，最大的问题在于缺乏“吸引力”，具体集中表现为“三难”：招生难、管理难、办学能力提高难。全市中职学校新生招收人数从2007年的20.19万人降到2015年的14.9万人，降幅达26.2%。专业设置与需求脱节，学生对口就业率不高，少数学校开发了部分适销对路、较有特色的新专业，但规模小、起点低，师资、设施等软硬件跟不上，非专业的基础文化课程普遍不受重视，开设率不到国家规定的60%。同时，校企合作推进困难，师资整体水平偏低，“双师型”教师严重缺乏，中职教师中来自技术师范学院和企业的仅占39.4%。在办学条件上，公办中职学校主要是专业实训场地及设施不足同，民办和行业办中职学校办学条件相对更差，有的基础设施老化，安全隐患较多，由此导致社会、家长对中职学校的认同度较低，也不愿意孩子来读中职学校。中职教育质量影响了整个供给的有效性和高质量，同时民办高中的滞后性发展也满足不了部分大众对优质高中资源的高端化需求。

 

【参考文献】

[1]徐辉，任钢建.六国普及高中教育政策与改革的国际比较[M].教育科学出版社.2010（1）：21-22.

[2]周海涛，朱玉成.教育领域供给侧改革的几个关系.教育研究[J].2016（12）：30-34.

[3]王星霞.当前我国高中阶段教育发展政策的解读与思考[J].2016（12）：97-99.

[4]数据来源:重庆市2016年教育工作会。

[5]数据来源：《2015年国民经济和社会发展统计公报》.中华人民共和国国家统计局.2016年2月29日